Crítica ao caráter sustentável do Acordo entre União Europeia e MERCOSUL: Como o novo maior acordo entre blocos do mundo reforça problemas antigos

Gabriel Felipe Bueno Fayad Gomes

Economista e internacionalista, consultor em finanças sustentáveis e inovação social, com experiência em bancos de desenvolvimento, políticas públicas e projetos alinhados aos ODS.  

Introdução:

O Acordo de Associação União Europeia-Mercosul (EMTA), negociado por mais de duas décadas, desde 1999, ganhou um senso de urgência renovado a partir de 2016, devido a uma mudança na dinâmica geopolítica global. Nesse contexto, sobre busca por mercados, o acordo de princípio foi firmado em junho de 2019, mas a crítica central é que essa urgência levou a um foco excessivo nos ganhos macroeconômicos projetados, em detrimento dos princípios de sustentabilidade. As projeções econômicas oficiais, em 2019, indicavam um incremento do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro de US$ 87,5 bilhões em 15 anos, o equivalente a uma expansão de 0,3% até 2032. O agronegócio brasileiro é apontado como um dos principais beneficiários, dada a eliminação de 93% das tarifas para produtos do MERCOSUL na União Europeia (UE)(OLIVEIRA, S.; VISENTIN, J. C.; PAVANI, B. F. et al., 2024).

Contudo, o entusiasmo inicial com esses benefícios macroeconômicos não deve ser o suficiente para abafar as crescentes críticas. Apesar de o acordo ser classificado como de nova geração, o suporte da opinião pública, particularmente na UE, desvaneceu-se e o EMTA passou a ser visto como uma ferramenta comercial de alto risco ambiental. A principal crítica sustenta que os benefícios econômicos não abarcam os gargalos ambientais e sociais inerentes à sua estrutura (OLIVEIRA, S.; VISENTIN, J. C.; PAVANI, B. F. et al., 2024).

O presente estudo se justifica, portanto, pela necessidade de compreender as previsões normativas ambientais do acordo e de analisar como o EMTA, em sua formulação atual, se posiciona diante desses gargalos, questionando se os benefícios econômicos propagandeados são suficientes para compensar o potencial de agravar as desigualdades sociais e os conflitos históricos e de ameaçar a integridade ambiental da região.

A metodologia utilizada é de natureza qualitativa, com procedimentos de pesquisa bibliográfica documental, mediante o estudo de livros, artigos científicos, dissertações e estatísticas governamentais e não governamentais. O trabalho se divide em duas sessões, além desta introdução e das considerações finais: o primeiro contextualiza a história e a situação jurídica e política atual das tratativas; o segundo analisa a inserção da pauta ambiental em acordos comerciais, focando no Capítulo de Comércio e Desenvolvimento Sustentável  (CDS) do acordo; e as considerações discutem as políticas ambientais da UE e do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), examinando a capacidade do tratado de desestimular políticas de desenvolvimento sustentável no Brasil e ampliar a infração de Direitos Humanos.

Contexto e Conflitos do Acordo UE-Mercosul

Essa seção delineia o percurso histórico e os conflitos domésticos e setoriais que permeiam as negociações do EMTA, situando o tratado dentro de uma perspectiva de diplomacia de dois níveis e do quadro de disputas Norte-Sul.

O Processo Negocial e a Longa Duração do Acordo (1999–2024):

O Acordo UE-Mercosul, concebido para criar a maior zona de livre comércio do mundo, é notório pela sua longa duração, ultrapassando duas décadas entre o início formal, em 1999, e a aprovação do texto base da proposta, em 2019. As deliberações oficiais começaram em 1999, após a outorga do mandato negociador pelo Conselho Europeu. O mandato original estabelecia que o acordo deveria promover o progresso econômico e social, levando em conta o princípio do desenvolvimento sustentável e as necessidades de proteção ambiental (BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024).

O processo negocial não foi linear e sofreu inúmeras interrupções devido a divergências nas ofertas de mercado, descompassos internos e crises nos blocos.

Primeiro momento (2000–2004): As negociações foram marcadas pela prioridade da UE na liberalização multilateral e pela concorrência com a proposta dos Estados Unidos (EUA). A UE, contudo, ofereceu uma abertura de 90% para o Mercosul, mas sem liberalização dos produtos agrícolas (os de maior interesse do Mercosul), oferecendo a entrada destes sob o "sistema de quotas"(BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024).

Retomada (Pós-2016): A fase mais recente, entre 2016 e 2019, ganhou fôlego devido a mudanças políticas. A UE buscou fortalecer instrumentos próprios de defesa e comércio no contexto de uma política de "autonomia estratégica", após o fracasso do Acordo Transatlântico com os EUA (pós-Trump) e o Brexit. Simultaneamente, o MERCOSUL, sob governos de regionalismo aberto, priorizou a conclusão de acordos de livre comércio para atrair investimentos. Com a aprovação do texto-base em 2019, foi apenas um passo inicial. O acordo entrou em uma longa fase de revisão técnica e jurídica e de tradução para os idiomas oficiais. A conclusão final depende da aprovação dos parlamentos dos 27 Estados-membros da UE e dos congressos dos países do MERCOSUL (BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024)

Apenas em dezembro de 2024 foi anunciado na cúpula do MERCOSUL o avanço do artigo sobre o CDS com um anexo aprovado por ambas as partes. Nele estabelece eixos de cooperação, incluindo o apoio à exportação de bens sustentáveis e a constituição de cadeias de valor em setores relevantes para a transição verde. O Anexo também faz alusão às medidas unilaterais da UE que afetam o comércio (como a Regulamentação de Produtos Livres de Desmatamento – EUDR, cuja aplicação integral estava prevista para dezembro de 2024), sugerindo que o cumprimento adequado dos compromissos do Acordo pelo Mercosul poderá ser considerado favoravelmente na classificação de risco dos países na aplicação dessas medidas europeias (BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024).

Ademais, este documento curto define a participação "de boa-fé" na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e no Acordo de Paris como um elemento essencial do Acordo de Associação. Esta inclusão tem implicações, pois uma violação séria e substantiva desse elemento essencial pode, em última instância, levar à suspensão parcial ou total do Acordo. Essa provisão resultou de pressões europeias para assegurar uma forma de fiscalização mais rigorosa, mesmo que as violações diretas do capítulo CDS permanecessem sem sanções comerciais (BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024).

Os Conflitos Setoriais e a Exposição da Indústria e do Agronegócio:

O avanço do EMTA foi permeado por intensos conflitos sociais e setoriais em ambos os blocos, refletindo interesses opostos sobre a liberalização, especialmente nas áreas industrial e agrícola. A principal resistência na UE vem dos agricultores e produtores rurais. A França, em particular, lidera a oposição à abertura do mercado agrícola, ligada à proteção da Política Agrícola Comum (PAC). Há um receio de que a carne bovina e outras commodities sul-americanas, sujeitas a tarifas reduzidas, "inundem o mercado da União Europeia", prejudicando a competitividade local. O presidente francês, Emmanuel Macron, tem manifestado publicamente sua dissensão em relação aos termos, defendendo a extinção do pacto em curso para a concepção de um novo tratado com maior responsabilidade ambiental (OLIVEIRA et al.2024).Além disso, o acordo UE-Mercosul gerou uma convergência de interesses entre atores tradicionalmente distintos na Europa, criando uma poderosa coalizão de oposição baseada na sustentabilidade. Esta aliança, que inclui produtores agrícolas, protecionistas e setores ambientalistas/sociedade civil, questiona a ratificação do Acordo, unindo o receio pela concorrência econômica à preocupação com os padrões ambientais e sociais. Paralelamente, grupos ambientalistas e sociais, motivados pela crescente importância que os cidadãos europeus atribuem aos padrões ambientais, laborais e de saúde, intensificaram o engajamento na política comercial da UE. Estes grupos se opõem ao EMTA citando o risco de desmatamento na Amazônia, o modelo de produção agrícola do Mercosul baseado no uso excessivo de agrotóxicos e o desrespeito aos direitos humanos das populações indígenas (BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024).

Interesses e Riscos no Mercosul (A Reprimarização e Desindustrialização):

O agronegócio brasileiro é visto como uma das áreas mais beneficiadas no acordo, que eliminará ou reduzirá tarifas para uvas, café, óleos vegetais e estabelecerá cotas preferenciais para carne bovina, açúcar e etanol. Setores industriais do Mercosul, especialmente no Brasil e na Argentina, expressam "receio predominante" devido à disparidade competitiva entre os blocos (TÁVORA, F. L.,2019). Eles temem que o aumento das importações de automóveis, máquinas e medicamentos europeus facilite a desindustrialização e a reprimarização das economias do Cone Sul (CASTILHO, M.; SARTI, F., 2021) . As organizações indústrias brasileiras, embora tivessem posições favoráveis em certos momentos, também resistiram à redução da Tarifa Externa Comum (TEC), temendo perdas para a indústria nacional. Mesmo dentro do agronegócio do Mercosul, há preocupações em setores como laticínios e vinho, que enfrentarão a concorrência europeia (BERRINGER, T.; GRANATO, L., 2024).

Os estudos empíricos e as críticas sociais confirmam a validade dessas apreensões: o EMTA, na sua formulação atual, é projetado para ser "outro exemplo da divisão norte–sul", onde as nações mais ricas (UE) "ganham cobertura florestal" (cerca de 5,5 k ha), externalizando os custos ambientais à custa do Sul Global. Os modelos preveem que a liberalização resultará em desflorestamento adicional no Mercosul (até 173 mil hectares no Brasil), impulsionado pela expansão de commodities agrícolas (ARIMA, E.; BARRETO, P.; TAHERIPOUR, F.; AGUIAR,2021).

A próxima seção, então, se dedicará a analisar como a governança fraturada do Acordo, marcada pelo caráter voluntário e sem sanções vinculantes do CDS, é o vetor institucional que falha em proteger os direitos humanos e permite que o comércio reforce essa dinâmica de exclusão ambiental.

A Governança Normativa do Comércio: A Ambição e a Fratura do Capítulo de Desenvolvimento Sustentável

O Capítulo CDS: Estrutura, Objetivos e o Modelo Padrão da UE:

A inclusão de um capítulo dedicado ao Desenvolvimento Sustentável  no EMTA reflete a evolução da política comercial da UE e sua transição para uma abordagem que busca integrar valores sociais e ambientais. A nova geração de acordos da UE, que inclui o EMTA, estabelece um novo paradigma de sustentabilidade.

O objetivo central do capítulo CDS (Artigo 1) é "aprimorar a incorporação do desenvolvimento sustentável nas interações comerciais e de investimentos" entre as Partes. O DS é entendido em três dimensões—econômica, social e ambiental—que são "interdependentes e mutuamente reforçadoras". A UE reafirma o seu papel internacional no desenvolvimento sustentável, tanto na Europa quanto no restante do mundo. Em continuidade, o Artigo 2 trata do 'direito à regulação' e dos diferentes patamares de proteção, reconhecendo o direito de cada Estado-parte de estabelecer o nível de regulamentação que julgar apropriado (UNIÃO EUROPEIA, 2017). Contudo, esse direito não é irrestrito; as partes não podem enfraquecer os padrões de proteção ambiental e trabalhista em sua legislação interna com a intenção de fomentar o comércio ou o investimento. Isso visa coibir a concorrência desleal baseada no relaxamento de normas.

Além disso, o CDS busca a concretização de ideais contidos em diversos acordos multilaterais, dando ênfase às regulamentações da Organização Internacional do Trabalho e, na esfera ambiental, ao reconhecimento da Assembleia da Organização das Nações Unidas (ONU) para o Meio Ambiente (UNEA) e ao PNUMA. Com isso, o Artigo 6 estipula que as partes devem "efetivamente implementar a UNFCCC e o Acordo de Paris", pois o último representa um marco no combate às mudanças climáticas. Por último, o Artigo 8 reconhece a relevância do "manejo sustentável das florestas", do papel do comércio na busca desse objetivo e da "restauração florestal para a preservação e uso sustentável". As partes se comprometem a colaborar em questões como a gestão segura de substâncias químicas e resíduos (UNIÃO EUROPEIA, 2017).

O capítulo CDS no EMTA segue o modelo usado nas negociações da UE desde o acordo com a Coreia em 2010. Uma análise comparativa demonstra que o capítulo CDS do EMTA é "muito similar" a outros acordos da UE já em vigor (como Canadá, México, Vietnã, Japão, Singapura e Coreia). Para o MERCOSUL, o CDS é visto como um possível mecanismo adicional para melhorar a governança do uso da terra, tornando-se uma "ferramenta útil adicional" para forçar a implementação das leis domésticas (OLIVEIRA et al., 2024).

A Crítica da Fratura da Governança: Voluntariedade, Sanções e Transparência

A principal característica do capítulo CDS é a ausência de procedimentos de resolução de litígios com decisões essencialmente vinculantes. Por exemplo, o mecanismo de resolução de disputas (Artigos 16 e 17) deve ser resolvido por meio de diálogo, consulta e cooperação, visando uma solução mutuamente satisfatória. Além disso, o acordo prevê a instituição de um Subcomitê de Comércio e Desenvolvimento Sustentável (Artigo 14) para monitorar a implementação e permitir a discussão com a sociedade civil para trazer apenas recomendações ao comitê principal. O painel de especialistas (Artigo 17) tem a aptidão de fornecer pareceres, relatórios ou recomendações. Contudo, as decisões proferidas por esse comitê possuem caráter de soft law, sem produzir efeitos diretos ou sanções que obriguem as partes a reverem suas condutas (UNIÃO EUROPEIA, 2017).

A crítica se deve ao fato de que a estrutura fraca de enforcement na Governança é exacerbada pelos resultados empíricos, pois, apesar dos objetivos, o acordo em si não foi negociado com um objetivo climático em mente. O Artigo Cesar de Oliveira et al.(2024) reconhece que a falta de mecanismos de enforcement ou inadequações no acordo podem refletir "falhas no modelo da UE de negociar FTAs" (OLIVEIRA et al., 2024).

Por consequência, Arima et al. (2021) projetam que o EMTA resultará em "desflorestamento adicional" no Mercosul (de 560 km² a 1730 km² no Brasil). Em comparação com as taxas anuais de desmatamento no Brasil, há a ameaça de um "vetor adicional de desflorestamento". Além disso, a governança prevista no CDS é criticada por falhar em promover a inclusão da sociedade civil por ter um papel apenas consultivo sobre as mudanças do acordo (ARIMA et al.2021).

A Visão do Mercosul: Protecionismo Velado e Assimetrias

Entretanto, representantes oficiais do Mercosul veem a insistência da UE em cláusulas ambientais rigorosas como "protecionismo velado". O tratado é percebido como "unilateral", impondo regras em nações em desenvolvimento. As assimetrias na Governança ambiental são evidentes, já que a UE tem um histórico de pioneirismo na criação de políticas ambientais, como o Pacto Ecológico Europeu (PEE), enquanto o acquis do Mercosul é limitado e genérico, faltando regras vinculantes (OLIVEIRA, op. cit.).

Considerações finais:  Direitos Humanos e Exclusão Ambiental: O Custo Social da Fratura da Governança

A falha na governança do CDS, evidenciada pelo seu caráter predominantemente voluntário e pela priorização dos incentivos comerciais, traduz-se em riscos concretos de violações dos direitos humanos e aprofunda a exclusão ambiental, particularmente na Amazônia.

Para isso, o acordo EMTA deve ser analisado como uma política econômica que, devido à sua não-neutralidade ambiental, impulsiona um modelo de acumulação de ativos que se manifesta como desflorestamento e conflitos sociais, perpetuando a divisão Norte-Sul. Sendo assim, o EMTA aumenta o comércio, especialmente de commodities agrícolas (açúcar, etanol, soja), setores ligados a altas emissões de gases de efeito estufa e ao desmatamento. O modelo de Equilíbrio Geral Computável (CGE/GTAP-BIO) projeta que o Acordo resultará em "desflorestamento adicional nos países do Mercosul". Portanto, o "novo ganho financeiro" (financial windfall) para o setor agrícola trazido pelo Acordo irá "incentivar ainda mais a grilagem ilegal de terras públicas e a invasão contínua de terras indígenas" exacerbando a violência e as violações dos direitos humanos já documentadas na região (ARIMA et al.2021).

Sendo assim, a ineficácia das cláusulas de governança do CDS tem consequências diretas na violação dos direitos humanos, que se concentram nos grupos mais vulneráveis. Como mencionado anteriormente, o desflorestamento adicional projetado pelo EMTA se concentraria em hotspots na Amazônia brasileira, o que torna a "integridade de terras indígenas e unidades de conservação" ameaçada; as regiões de maior risco incluem Pará (39,9%), Rondônia (32,6%) e Mato Grosso (25,2%). Além disso, existe um histórico de violência crescente contra as populações indígenas. Relatos indicam um aumento de 134% nas invasões e danos a propriedades entre 2018 e 2019. A Alta Comissária da ONU para os Direitos Humanos, Michelle Bachelet, alertou que o acordo "pode adicionar combustível a estas violações de direitos humanos" (ARIMA et al.2021).

A ausência de sanções leva setores europeus e críticos a considerá-lo "ineficaz na prática", fazendo com que o capítulo atue predominantemente como uma plataforma de cooperação, diálogo e compromissos políticos, cujo foco é reforçar a implementação de acordos multilaterais existentes, em vez de ser um instrumento de fiscalização coercitiva. Contudo, a crítica se aprofunda no plano social e de governança, pois o acordo é amplamente questionado por seu "déficit democrático" e por falhar em incluir as comunidades locais e indígenas, as quais "não foram consultadas" no rascunho da proposta atual. A exclusão desses atores, especialmente no MERCOSUL, é considerada "politicamente e eticamente questionável". Por isso, essa falha em garantir a transparência e a participação da sociedade civil é alarmante (OLIVEIRA , op. cit.).

Por último, a importância de questionar os dados positivos que o acordo parece trazer, frequentemente baseados em modelos econômicos, reside no risco de que o acordo, ao não abordar adequadamente as questões de enforcement e inclusão social, possa agravar as desigualdades sociais já vividas e fortalecer a tradicional matriz agroexportadora, aprofundando o "abismo nas relações Norte-Sul"(PALMIERI, R.; AMICE, C.; AMATO, M.; VERNEAU, F, 2024). Apesar da possibilidade de ganhos de bem-estar (welfare gains) para o Brasil (especialmente sob cenários de alta governança e uso de multinível), os desafios políticos e os riscos ambientais e sociais do EMTA tornam o acordo incompleto quanto às suas mínimas garantias de preservação ambiental e humana na sua formulação atual.

Referências Bibliográficas:

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CASTILHO, Marta; SARTI, Fernando. Impactos do Acordo MERCOSUL e União Europeia sobre a Indústria Brasileira, p. 1647-1659. In: Anais do V Encontro Nacional de Economia Industrial e Inovação (ENEI): “Inovação, Sustentabilidade e Pandemia”. São Paulo, 2021.

‌OLIVEIRA, Susan; VISENTIN, Jaqueline C; PAVANI, Bruna F; et al. The European Union-Mercosur Free Trade Agreement as a tool for environmentally sustainable land use governance. Environmental Science & Policy, v. 161, p. 103875–103875, 2024. Disponível em: <https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1462901124002090>. Acesso em: 15 nov. 2025.

PALMIERI, Rossella; AMICE, Charlotte; AMATO, Mario; VERNEAU, Fabio, 2024. "Beyond the Finish Line: Sustainability Hurdles in the EU-Mercosur Free Trade Agreement," Social Sciences, MDPI, vol. 13(7), pages 1-12, July.

‌TÁVORA, Fernando Lagares. Acordo MERCOSUL-União Europeia: riscos e oportunidades para o agronegócio brasileiro (Parte II – Estrutura, Ofertas e Impactos econômicos projetados do Acordo de Associação MERCOSUL-União Europeia). Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/SENADO, 2019. (Texto para discussão nº 268.)

VEIGA,Pedro;RIOS,Sandra. Comércio e Desenvolvimento Sustentável no Acordo Mercosul-UE. [s.l.: s.n., s.d.],2025. Disponível em: <https://climaesociedade.org/wp-content/uploads/2025/04/Breves-136-Comercio-e-DS-no-acordo-Mercosul-UE.pdf>.